Una política pública no puede basarse en supuestos
asistemáticos (el sistema es bueno porque los protagonistas que lo integran son
buenos): no es razonable esperar que los agentes económicos y sociales
autocensura recurrentemente sus intereses propios y acepten pérdidas de
bienestar individuales por el bien de los intereses colectivos.
De ahí que la responsabilidad de la protección del
interés común se deposita cómodamente en manos de otro, de nuestros
representantes. Esta delegación está implícita en las democracias occidentales
y termina siendo ejercida por los políticos. Pero he aquí que a la vez que
aceptamos la delegación, desconfiamos los ciudadanos de nuestros 'delegados', en
su ejecución del día a día, vista la fragilidad en que la democracia electoral
sitúa hoy los políticos. Así, el cortoplacismo político (o se ganan las
elecciones y se tiene el poder o se desaparece de la contienda) hace que los ciudadanos no puedan esperar
siempre de esta delegación la racionalidad colectiva adecuada, siendo la
relación de agencia resultante fuerza imperfecta.
Obsérvese que no se trata de dificultar las decisiones en
el corto plazo 'per se', sino de limitar las decisiones susceptibles de ser
consideradas como tales para una política económica que se pueda entender como
discrecional políticamente hablando (delegada), pero nunca arbitraria.
Esto debería llevar a establecer reglas en materia de
política económica, capaces de evitar que se pueda perpetuar la acumulación de riquezas; antes lo
contrario, forzando sus compensaciones: de desequilibrio exteriores, el ahorro
y la inversión, al déficit fiscal, de mercado de trabajo según tipo de
trabajadores, a los tratamientos fiscales por tipo de empresa, para tasas de
interés bajas e inflación elevada, con interés real negativo como invitación a
hacer borbotones y endeudarse..., aprovisionamientos anticíclicos, etc.,
evitando el arbitraje oportunista resultante de la falta de igualación del
'terreno de juego' para la actividad económica.
Este planteamiento de reglas se podría poner a discusión por parte de plataformas ciudadanas, transversales a los partidos políticos, de cara a buscar, en el velo de la ignorancia los impactos electorales, compromisos, previos a las mismas elecciones, que mejor garantizaran su cumplimiento.
Fuera de estos nuevos marcos, si la sociedad no alcanza la transposición de aquellas reglas ('Instituciones' en terminología de la nueva economía institucional), aunque resultará previsiblemente más complejo ya que el conflicto se trasladará miméticamente desde la política en la gestión pública sin matices: falta de credibilidad de los compromisos, interpretación, a conveniencia, de los contenidos de la delegación, decisiones coyunturales ad hoc, cambios repentinos de actuaciones en fraude de programa, etc. Todo ello hace que
cuestiones complicadas como quizás hoy la irrupción de nuevas prestaciones públicas nuevas coberturas de contingencias, compromisos presupuestarios plurianuales, etc., se resuelvan con mayor neutralidad, es decir, con una menor distancia entre las necesarias variables de política (la económica), y la instrumentación concreta y eficiente de los recursos, de acuerdo con sus efectos probados sobre la mejora del bienestar social.
En este sentido, en el presente proyecto se pretende
reflexionar sobre algunas políticas públicas de bienestar, el gasto social y la
política fiscal.
DESARROLLO DEL TRABAJO
Es conocido que la estructura básica de los acuerdos inspiradores
del estado de bienestar se ha de revisar si éstos han de ser sostenibles. Preservar
los fundamentos del Estado de bienestar significa hoy asentar mejor lo que han sido sus dos grandes aportaciones: la ganancia de eficiencia que supone para la reducción de riesgos individuales, y la corrección de externalidades sociales.
En cuanto al papel del aseguramiento en el bienestar
social, hay que distinguir en todo caso los elementos que tienen que ver con la
incertidumbre (La posibilidad de quedar sin empleo, en situación de dependencia o enfermo)
los que tienen en que ver con la posible 'miopía' del ciudadano derivada, por
ejemplo, de no prevé correctamente algunos hechos previsibles. Así, para la
jubilación, principalmente, no hay incertidumbre ya que es obligatoria y, por
tanto, asegurable individualmente, y además, en sí mismo, mejora casi siempre
el bienestar.
El primer aspecto de los mencionados, tiene que ver con
la quiebra de mercado, el segundo lo es de tutela pública, como bien
preferente, sólo mientras 'políticamente' se desee proteger. La otra fuente de
ganancias de eficiencia tiene que ver, como hemos dicho, con la corrección de
las externalidades que llevarían contrario a consecuencias como la infra
inversión (en educación, investigación y desarrollo,...), y que gracias a la
intervención del estado (Venciendo las restricciones de liquidez que de otro
modo, por ejemplo la enseñanza, tendría, a cambio del valor esperado del
capital humano como colateral), mejora la inversión en educación, ya menudo
provoca sinergias para la mejora del capital social de una comunidad.[1]
Vale la pena destacar también que, adicionalmente a los beneficios anteriores, el estado de bienestar impacta en el ámbito redistributivo, tanto la búsqueda de los cambio Intrageneracionales (niveles de renta) como intergeneracionales (de manera implícita o explícita, a lo largo del ciclo vital) que mejor sirven el concepto prevalente de justicia social.
Hoy la demografía ha dejado de ser favorable respecto al
acuerdo inicial sobre el que se fundamentaba el estado de bienestar. Un país no puede soportar el gasto
social que se genera cuando una franja importantísima de población no trabaja
porque 'lo deja' o porque 'no entra' en el mercado laboral (los jóvenes no consiguen empleo). Además, las nuevas generaciones, que son activas y ocupadas, parece requerir para hacer compatible trabajo
y garantías sociales (con impuestos, cotizaciones para pensiones), retrasar la
natalidad o reducir el crecimiento vegetativo, lo que termina agravando los
problemas de mantenimiento del propio estado de bienestar.
Cabe decir en todo caso que el rebote demográfico de menos niños y escasa conciliación laboral no es en este sentido exógeno en el estado de bienestar. Pero en cualquier caso, ambos problemas aumentan cuando, con la crisis económica, la base fiscal se erosiona y / o la mejora de la productividad no genera una compensación suficiente por la vía de el aumento de los salarios reales. La internacionalización económica dificulta además los aumentos de presión fiscal sobre bases nacionales estrictas, lo que limita la capacidad de mantener el pari passu de los aumentos del gasto total con el aumento de la financiación pública de este gasto. Adicionalmente, un incremento de la presión redistributiva puede tener un efecto llamada migratoria. Nótese también que, en el contexto actual, la fiscalidad ha ido avanzando por el camino de la capacidad recaudatoria, sacrificando si ha habido otros criterios de justicia fiscal (rentas del capital respecto de las del trabajo, imposición indirecta versus la directa; tratamiento de los fondos de inversión colectiva, rentas de extranjeros, imposición sobre herencias, etc.). Los que creen irremediable esta deriva, apuntan la búsqueda de los objetivos redistributivos por la banda del gasto; pretensión que no resulta sencilla sin romper el universalismo, que en sí mismo es menos redistributivo que la política target oriented o taylor made a las necesidades de los beneficiarios, que necesariamente debe ligarse a la prueba de medios.[2] De ahí que mientras los atributos del universalismo predominen y los valores culturales de la sociedad malinterpreten la incidencia redistributiva que supone la discriminación en las políticas públicas, será necesario no perder de vista los criterios de justicia fiscal que deben inspirar la imposición.
Por otra parte, el peligro radica en situarnos en
supuestos de regresividad fiscal por el lado de los ingresos e insuficiente progresividad
fiscal por el lado de sus aplicaciones al gasto público. Finalmente, en cuanto
a las tecnologías de provisión pública y el coste de sus prestaciones, el
estado de bienestar recoge actividades normalmente intensivas en trabajo, de manera
que el gasto que se asocia está vinculada a la nombrada enfermedad de Baumol,
que fuerza a un coste unitario de provisión superior al crecimiento general de precios.
Esto hace que en términos nominales (y no necesariamente reales) el gasto
social a cabe suponiendo un peso creciente en su ratio sobre el PIB, aunque
dificultando el que debería ser su evaluación en términos reales y no nominales.
El
sostenimiento del bienestar intergeneracional
Sería razonable en estas circunstancias establecer reglas
intergeneracionales, por ejemplo, vistas las políticas ocupacionales, o las relativas a la edad de
jubilación y las pensiones; entre los salarios de los activos, netos de
impuestos y cotizaciones, y las pensiones; conjugando las transferencias
monetarias con las prestaciones sociales en especie.
Muchas de estas reformas tienen, como ya hemos comentado,
dificultad política de implementación ya que afectan intereses creados y / o colectivos con
presencia electoral decisiva. De ahí que tenga sentido que algunas políticas,
identificables como necesitadas de un pacto de estado, no se determinen en
cuanto al contenido, esfuerzo que ha probado imposible a pesar de las buenas
palabras, y se remita al pacto de procedimiento. Se trataría de poner en manos
de un tercero, agencia, institución o autoridad en la materia, algunas de
aquellas cuestiones, cara a emitir recomendación de reforma para hacer sostenibles
las políticas, preceptivamente aunque si se quiere no vinculante. Óptimo sería
que por esta vía se vincularan mejor las contribuciones de seguro social (con
todas las plataformas explícitas por debajo y por encima que se decidan) y los
beneficios esperados futuros de este seguro social (no individual, sino
comunitaria, no actuarial ajustada al riesgo predecible). Este hecho
permitiría, entre otras cosas, cambiar la base fiscal desde la renta familiar a
la individual de los miembros de la familia. Otro ejemplo consiste en subsidiar
la compra de servicios sustitutivos cercanos a la producción en el hogar (el
cuidado de los niños y de la personas mayores en particular), de modo que
beneficios sociales (pensiones incluidas) se correspondan mejor con los
salarios.[3]
Por otra parte, si como resultado de la política anterior
el salario no guardara relación con la productividad a causa, por ejemplo, de la imposición de un
salario mínimo, tendría lógica subvencionar a la empresa por este mayor coste
salarial.
CONCLUSIONES
La política pública de bienestar, especialmente relación
a pensiones, salud, etc. debe establecerse con una clara responsabilidad
fiscal, de tal modo que pueda existir una evolución intergeneracional positiva.
Por otra parte, y para el caso de Colombia, se debe
reflexionar profundamente sobre el Estado de Bienestar, y la
[1] Holzmann,
R; Jorgensen, S. 2000. “Manejo social del riesgo: un nuevo marco conceptual
para la protección social y más allá”. Banco Mundial. Documento de trabajo
(0006) sobre la protección social.
[2] Birkland, Thornas, /ln
introduaion to tbepoli~.vprol"eSs:tbeories, concepts, and moclel o/
pub!i(poli~)" making, New York, M.E. Sharpe lnc., 2005.
[3] Banco Mundial. 2004.
“Colombia: Recent Economic Developments in Infrastructure (Redi. Volume I,
Executive Summary”. Unidad de Finanzas,
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